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两会专访丨全国人大代表、中国人民银行参事周振海:建议推动落实“自洗钱”单独入罪

2021-03-03 19:55 来源: 证券时报网官微 作者: 江聃

去年底,第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了刑法修正案(十一),并已于3月1日起正式施行。本次修正案,从立法上确立了“自洗钱”单独入罪,这一修改备受关注。全国人大代表、中国人民银行参事周振海多年来持续关注和推动“反洗钱”立法相关工作。在接受证券时报记者专访时,周振海表示,建议下一步在司法实践中加快推动落实我国“自洗钱”犯罪立案宣判,切实维护国家经济金融安全乃至国家安全。

今年全国两会,周振海还带来了加快修订《中华人民共和国中国人民银行法》的议案和推动碳排放权交易市场发展的建议。

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全国人大代表、中国人民银行参事 周振海

推动落实“自洗钱”单独入罪

证券时报记者:刑法修正案(十一)已于3月1日起正式施行。您建议在司法实践中推动落实“自洗钱”单独入罪是出于怎样的考虑?

周振海:近年来,洗钱犯罪以及存在洗钱行为的案件频发,其社会危害性日趋严重。自1997年《中华人民共和国刑法》正式设立“洗钱罪”以来,我国洗钱罪判决数量始终处于较低水平。究其原因,大量“自洗钱”行为无法以独立“洗钱罪”名义定罪,是造成洗钱罪定罪数量低的重要原因,这严重影响了我国洗钱犯罪的预防和打击力度,以及执法、司法和监管部门反洗钱工作的有效性。第十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了刑法修正案(十一)。其中第十四条对洗钱罪进行修改,正式将“自洗钱”入刑,意味着特定上游犯罪行为人实施掩饰、隐瞒犯罪所得及其产生收益的也能构成洗钱罪,这一修改弥补了我国反洗钱刑法体系的漏洞,也与当下国际社会打击洗钱犯罪的大趋势相吻合。

推动落实“自洗钱”单独入罪有其必要性。一是应对当前严峻的洗钱犯罪形势,维护金融安全乃至国家安全的迫切需要。据估计近十年来,我国内地每年洗到海外的黑钱至少高达2000亿元人民币,相当于国内生产总值的2%,相当于225亿美元的全年对外贸易逆差。自洗钱犯罪作为洗钱犯罪中最为常见的形式,其不仅侵害了国家正常的金融管理秩序,导致资本外逃、国有资产流失,而且妨害对犯罪活动的司法追究,诱发重复犯罪,甚至成为国际金融危机的根源。

二是解决洗钱罪追诉不足,增强我国《刑法》洗钱罪适用性和有效性的重要基础。我国司法实践中,一直存在着对洗钱罪追诉不足的窘境,未将自洗钱行为单独入罪是极为重要的原因。

三是我国打击跨境犯罪,开展境外追赃追逃工作的必要保障。在当前经济全球化和金融服务国际化的背景之下,实施上游犯罪的犯罪分子往往跨国界、跨区域实施洗钱行为,实施上游犯罪的犯罪分子在我国国内犯罪,其将犯罪所得通过各种途径转移到国外进行清洗,若我国不能将“自洗钱”单独入罪,一方面将使得违法犯罪分子对后续的自洗钱行为有恃无恐,更加肆意妄为的进行跨国洗钱,严重破坏我国金融管理秩序和司法公正。另一方面,国际引渡必须遵循双重犯罪原则,我国无法要求他国(且他国也无法要求我国)引渡跨国违法犯罪分子,这将严重影响我国刑事司法管辖权的正常行使。

四是对标金融行动特别工作组反洗钱和反恐怖融资国际标准,履行国际公约义务的现实要求。“自洗钱”单独入罪是我国作为负责任大国履行国际公约义务、开展国际刑事司法协助合作的必然要求。我国亟待向国际反洗钱标准看齐,积极推进互评估后续整改措施,力争在国际反洗钱组织决策管理层发挥更大作用。

证券时报记者:推动落实“自洗钱”单独入罪具有重要意义。对此,您有什么建议?

周振海:真正推动落实“自洗钱”立案宣判,需要司法机关充分认识到严惩自洗钱犯罪的重大意义,在调查取证、审查起诉、审判执行工作中互相配合,切实改变“重上游犯罪、轻洗钱犯罪”倾向。同时司法实践表明,通过反洗钱协调机制开展跨部门协作对洗钱罪案例的成功宣判发挥了积极的推动作用。建议在“自洗钱”单独入罪立法改革之后,进一步深化人民银行等金融监管部门与公安机关、人民检察院、人民法院等司法部门的协作配合。此外,加强宣传引导,营造全社会共同打击自洗钱犯罪的良好氛围。

加快修订《中国人民银行法》

证券时报记者:今年两会,您带来了加快修订《中国人民银行法》的议案。目前修法有哪些迫切性?

周振海:《中国人民银行法》)于1995年颁布施行,2003年进行了修订。近年来,随着经济金融形势的巨大变化和金融体制改革的不断深入,国家赋予人民银行新的职责和使命。现行《中国人民银行法》已滞后于经济金融发展的客观需要,有必要立足金融实践,与时俱进。

证券时报记者:现行《中国人民银行法》存在哪些不足?

周振海:一是人民银行作为宏观审慎管理者法律地位尚未明确。应对国际金融危机的经验进一步表明,作为中央银行,需要站在一国宏观调控和宏观审慎管理者的高度,对整个金融市场予以统筹协调,特别是构建逆周期调节和穿透式监管的宏观审慎政策框架,建立健全系统性金融风险的防范预警、评估体系和处置机制,确立重大金融法律法规和重大金融监管规则的统筹制定权,强化对系统重要性金融机构的监管。现行《中国人民银行法》尚未对央行宏观审慎管理者的法律地位和主要职责予以明确。

二是人民银行维护金融稳定、防范化解系统性金融风险的职能有待进一步完善。如关于人民银行及其分支机构在金融委协调机制中的职责均需立法予以明确;现行《中国人民银行法》未对央行负责推动建立存款保险制度予以规定,也缺乏对存款保险制度基本功能的规定,“最后贷款人”职责的规定较为原则;“金融风险检查监督权”规定缺乏对证券公司、保险公司、交叉金融业务等检查监督权的规定,此外该检查权审批层级过高,检查环节滞后,制约了人民银行第一时间处置风险金融机构工作的开展等。

三是人民银行部分职责缺乏法律依据。新“三定”方案对人民银行相关业务职能重新进行了调整,部分内容已经突破了现行《中国人民银行法》的相关规定。职责的改变,由于尚未通过正式立法确立下来,也缺乏必要的落实手段,导致人民银行在实际履行新职责时,存在一定法律障碍和阻力。同时现行《中国人民银行法》中个别职责规定存在法律瑕疵。

四是金融监管力度有待增强。现行《中国人民银行法》尚未对人民银行相关职能赋予相应的监管措施,难以适应新时期人民银行履职需要。法律责任条款不完善。建议检查权操作性不强。行政许可项目缺乏法律依据。

证券时报记者:对此,您有哪些具体的建议?

周振海:中国人民银行法修改,应当充分贯彻党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议精神和要求,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,充分体现市场化导向,并吸收借鉴金融危机后国际金融监管改革的最新理念和成果。

第一,加强人民银行宏观调控的职责和作用。一是确立人民银行宏观审慎管理者的法律地位。增加人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位,增强人民银行工作的宏观性、协调性、权威性。二是建立健全宏观审慎政策框架。从危机防范、危机应对和周期管理等维度明确宏观审慎政策目标;完善系统性金融风险监测体系;前瞻性开发和储备宏观审慎政策工具。三是加强与货币政策、微观审慎监管政策的协调配合,推动建立货币政策和宏观审慎政策双支柱管理框架。

第二,细化人民银行维护金融稳定的职责及手段。一是落实人民银行在金融委监管协调机制中的相关职责。明确承担金融委日常工作,同时,增强中国人民银行分支机构在维护区域金融稳定中的作用。二是明确人民银行组织建立存款保险制度、依法管理存款保险基金的法律地位和职能。三是完善人民银行作为最后贷款人的职责。四是健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。

第三,完善人民银行各项业务职责。一是将新“三定”方案赋予的新职责,包括对重大金融法律法规和重要金融监管规则的统筹制定权、互联网金融监管、金融业综合统计、金融业信息化发展规划、金融业网络安全、国家支付体系建设、反洗钱和反恐怖融资工作、征信业管理、信用评级业管理等统一纳入中国人民银行法予以规范。二是明确人民银行对银行间债券市场、货币市场、外汇市场、票据市场、黄金市场及上述市场有关衍生产品的监管职责,并对人民银行在金融市场监管中的行政审批项目予以规定。三是将金融消费权益保护工作作为一项职责赋予人民银行,明确人民银行在金融消费权益保护方面的协调和主导地位。四是完善人民币管理职责。将数字货币作为人民币法定形式之一,防范虚拟货币风险,明确制作和发售数字代币的法律责任;增加纪念币发行、管理的相关规定;规定人民银行的人民币反假、防伪职责,并明确人民银行作为国务院人民币反假联席会议牵头单位的职责和地位。

第四,强化人民银行的金融监管职能。一是结合人民银行履职实际,依法扩充检查监督权的适用范围,对人民银行所承担的法定职责均赋予相应的监督检查权。二是完善人民银行监管措施。根据履职实际,增加人民银行监管手段,建立监督管理信息共享机制。三是细化中国人民银行法的法律责任条款。加大金融违法行为的处罚力度。四是完善人民银行的“建议检查权”。五是提升行政许可法律层级。将人民银行现有的依据国务院采用发布决定方式所设定的行政许可,如金融控股公司准入、银行账户开户许可、黄金及其制品进出口审批等行政许可事项在中国人民银行法中予以设定。

推动碳排放权交易市场发展

证券时报记者:去年中国提出了“碳达峰、碳中和”目标,您今年也带来了相关建议。您认为以金融市场思维来推动碳市场建设有何必要性?

周振海:碳排放权作为一种特殊的、稀缺的有价经济资源,具有很强的金融属性,碳排放权交易紧密联结金融与绿色低碳经济,是绿色金融体系的重要组成部分。2016年,人民银行等七部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,对发展碳金融产品、促进建立全国统一的碳排放交易市场做出了具体部署。

因此,逐步扩大碳排放权交易种类、交易量,推动碳金融发展,促进企业和金融机构盘活整体碳资产、拓宽绿色融资渠道、管理碳资产风险敞口,从而有效提升碳市场的流动性和价格发现功能,使之成为应对气候变化、减少温室气体排放、解决环境问题的根本性制度安排,是深入落实《指导意见》,推动绿色金融体系建设的内在要求。

证券时报记者:您认为目前碳排放权交易市场发展面临哪些制约与障碍?

周振海:一是碳交易政策法规建设滞后。全国统一的碳排放权交易市场相关制度位阶较低,主要为相关部门规章,难以保证体系实施的有效性和权威性。此外,碳市场监管规则、统计制度、披露要求等细则还不明确。

二是碳现货市场作用发挥不充分。当前碳市场交易主体仍为控排企业,参与碳交易更多是被动应付履约要求而非主动寻求投资机会,导致碳市场的流动性较低,且流动性“潮汐现象”突出。

三是碳金融市场发展程度较低。尽管各试点地区和金融机构积极探索,陆续开发了碳期货、碳债券、碳基金、跨境碳资产回购、碳排放权抵质押融资等产品。但碳金融产品的交易和使用并不活跃,碳金融产品的创新及复制性不足,整体来看我国碳市场的金融创新还处于萌芽状态。

四是监管体系有待健全。碳排放权交易主要受温室气体行业主管部门监管,其同时承担“运动员”和“裁判员”的角色,发展与监管的双重目标难以有效权衡,容易导致市场扭曲和风险积聚。同时当前监管对象主要是控排企业,未充分覆盖创新性碳金融产品、从事碳交易金融服务的中介机构和投资机构。碳市场监管对交易过程中可能发生的风险监管也较为缺乏。

证券时报记者:对于加快发展碳市场,你有哪些建议?

周振海:加快发展碳市场,既要进一步推动全国碳现货市场建设,更需要以金融市场的规律和方法来推动碳市场的基础性制度建设,健全完善碳金融制度体系,系统构建碳市场基础设施。

一是健全法律法规制度体系。在法律层面,明确碳排放权的属性,赋予其可质押的权利。在部门规章层面,健全完善碳排放权交易市场金融相关制度体系;完善交易管理制度,统一交易制度、法律责任、激励约束机制、会计及税收处理等相关内容,同时促进推动碳排放权确权登记、账户设立、交易结算、监督管理等基础设施建设。

二是进一步推动碳现货市场发展。稳定的碳现货市场是碳市场整体健康发展的基础。要适度从紧确定碳配额总量,加强碳排放权监测、报告与核查体系建设,严格碳排放监督检查,强化企业碳减排责任,进一步完善碳排放权交易方式,确保形成合理碳价,推动碳现货市场充分发挥价格发现和资源流转功能,为碳金融市场进一步深化价格发现、套期保值和规避风险提供基础。

三是强化碳金融市场创新发展。加快碳期货市场建设,扩大碳市场的层次体系,实现碳现货市场与期货市场的互利互动。鼓励碳金融产品创新,发展碳金融衍生品,充分发挥其风险管理作用,实现碳资产的保值增值,提高碳资产的吸引力。做好碳市场和银行系统的对接,确保交易结算安全高效。适当放宽准入标准,鼓励金融机构、碳核算及碳资产管理公司等第三方中介机构等参与市场交易。

四是建立完善碳市场监管体系。加强顶层设计,区分发展者和监管者角色,分离发展和监管职能。建议由金融监管部门按照金融市场监管规则实施监管。通过完善碳金融交易平台、应用区块链等数字技术对交易过程可能产生的风险进行实时监管,实现碳金融交易的全流程管理。

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