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发挥宏观审慎政策作用 积极应对气候变化风险挑战

2021-04-09 08:48 来源: 21世纪经济报道
21世纪经济报道 2021-04-09 08:48

近年来,气候变化对人类经济活动的影响日益显著,气候变化风险已经引起国际社会越来越多的关注。从经济学角度看,气候变化风险具有显著的外部性特征,且具有典型的公共产品属性,不仅影响资源配置,而且会导致市场失灵。实际上,早在2006年欧盟发表的“气候变化的经济学”就提出,气候变化是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象。

在上述逻辑链条中,作为市场体系的有机组成部分,中央银行“最后贷款人”和金融稳定产品提供者角色必然会受到不同程度的影响。目前,可以明确的是,气候变化已成为系统性风险的重要来源,气候变化风险对中央银行政策框架提出了严峻挑战。在“30·60”碳达峰、碳中和目标限定下,金融体系面临着日益显性的转型风险,如何推动有序转型已成为中央银行和金融机构需要面对的中心任务。

气候变化风险已成为系统性金融风险的重要来源

目前,根据英格兰银行、金融稳定理事会(FSB)等的研究,金融体系面临的气候相关风险主要包括物理风险、转型风险和责任风险,其中以前两者为主。其中,物理风险是极端天气、自然灾害及相关事件所造成的经济损失,可能导致企业、家庭、金融机构等市场主体的资产负债表严重受损,进而影响金融体系和宏观经济。转型风险是社会向绿色低碳发展转型过程中,政策调整、技术革新或限制以及市场偏好和社会规范转变等带来的不确定性所导致的金融风险。

从实践情况看,气候变化与金融体系相互联系和作用的机理十分复杂,气候变化风险与金融风险互相作用、相互强化,对金融体系的影响日益显著,已成为系统性金融风险的重要来源。目前,已经明确的是,气候变化会对金融体系的定价方法、经营模式、风险管理等产生一系列深刻影响。尤其对于中央银行而言,气候变化影响的长期性、系统性和非线性特征,蕴含着潜在的变革要求,意味着多方不确定的未来。

气候变化风险对中央银行金融稳定和货币政策带来了严峻挑战

总体上,碳达峰、碳中和作为一种强约束条件,将会以内生、外生化方式对中央银行的生产函数带来影响和扰动。目前,归结来看,气候变化风险至少已对中央银行金融稳定和货币政策带来了重大挑战。

第一个方面,气候变化风险对中央银行维护金融稳定带来挑战。目前来看,这是矛盾的主要方面。对此,可从三个方面来理解其背后机理:其一,在金融加速器和抵押品约束机制下,市场信号可能放大气候风险的严重程度,使其对单个金融机构的冲击演变为系统性金融风险。其二,气候变化是个长期过程,具有高度不确定性,而金融机构通常更多关注气候变化的平均预期损失,对极端异常情况准备不足,路径依赖之下转型风险较大,对金融机构经营管理带来全方位冲击,进而危及整个金融体系。其三,气候变化风险对金融体系和宏观经济的影响具有“循环反馈”特点,气候变化风险与社会、经济和金融体系相互作用,系统性效应和连锁反应巨大,加剧了系统性金融风险。上述三方面因素叠加,为中央银行识别和防范系统性金融风险带来了很大难度。

第二个方面,气候变化风险对中央银行货币政策操作带来挑战。例如,气候变化能够通过多个渠道对价格稳定产生影响,尤其是极端天气事件和政策转型会对经济增长和通货膨胀产生短中长期影响,从而影响货币政策目标锚定;又如,气候变化会对中央银行资产负债表产生影响,如通过对表内资产、担保品的估值产生影响,从而对货币政策工具的选择和运用产生影响;再如,气候变化通过对经济增长和实际利率产生影响,进而会对货币政策的空间和传导渠道产生影响;另外,气候变化会加剧经济短期波动,导致经济结构性失衡,从而损害中央银行对中期通胀目标和工具的评估能力,使确定合适的货币政策取向变得更加困难。

中央银行如何应对气候变化风险挑战

显而易见,气候风险对金融体系的影响已经显性化,极端天气事件带来的直接损失难以根本防范,气候变化催逼下的转型风险挑战巨大。未来,碳中和目标将会形成强有力的倒逼机制,推动经济社会加速向绿色低碳发展转型,如果转型不当或无序转型,潜在系统性风险较大。因此,如何评估和管理气候变化风险就必然成为中央银行的“优先事务”。

从各国实践来看,中央银行在促进绿色低碳发展领域发挥着越来越重要的作用,笔者认为,目前至少体现在如下四个方面。其一,将气候相关风险纳入中央银行政策框架,从维护金融稳定、防范系统性金融风险的战略高度进行审视。目前,已有约四分之三的FSB成员国正考虑或计划将气候变化风险纳入金融稳定性监测。一些央行已将气候风险纳入自身业务运行和宏观审慎管理框架,开展气候风险分析评估。其二,加强气候相关风险的监测评估和分析。建立完善风险监测框架方面,欧洲央行开发了气候风险的宏观审慎分析框架,正积极与欧洲银行管理局(EBA)、巴塞尔委员会(BCBS)以及欧元区成员中央银行等合作,进一步完善气候变化相关风险的管理方法。压力测试方面,英格兰银行等已开始评估环境政策改变带来的影响,并正在考虑将气候变化风险纳入金融业压力测试的“探索性情景测试”,借此了解银行、保险公司和金融系统对气候风险的适应能力。其三,督促和引导金融机构加强气候变化风险管理。目前,按照监管部门要求,越来越多的金融机构将气候风险管理纳入自身的商业战略和商业决策,逐步建立了气候风险管理相关的政策、制度和流程,明确了风险管理部门和业务部门职责分工,开展气候风险情景分析和压力测试,提高气候风险管理能力。其四,完善气候和环境信息披露机制,加强和引导气候风险披露。从国内外趋势来看,目前针对金融机构气候和环境信息披露的规范和制度日趋严格,监管部门通过明确的法律、法规或披露指引、规范等引导并规范金融机构气候信息披露,甚至强制披露部分内容。

从我国情况看,党中央高度重视绿色低碳发展,做好“30·60”碳达峰、碳中和工作是中央经济工作会议确定的重点工作。做好绿色发展金融支持工作,一直是我国中央银行的重要任务。近年来,人民银行聚焦碳达峰、碳中和目标,有效发挥金融支持绿色低碳发展“资源配置、风险管理和市场定价”三大功能,逐步完善绿色金融体系五大支柱,抓好气候与环境信息披露、绿色金融业绩评价等五项任务,构建形成了完善的绿色金融政策体系。目前,为进一步推动相关工作,人民银行已将金融支持绿色低碳发展确定为2021年和“十四五”时期一项重点工作。未来,主要的政策着眼点是,进一步完善绿色金融标准体系,不断强化信息报告和披露,在中央银行政策框架中全面纳入气候变化因素,鼓励和引导金融机构应对气候变化挑战,深化气候变化国际合作等。

宏观审慎政策要在应对气候风险变化挑战中发挥重要作用

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,是一场硬仗,也是对我国治国理政能力的一场大考。当前,气候变化风险对金融稳定的影响较为复杂,相关传导路径、作用方式仍不明确。碳达峰、碳中和目标约束下,相比物理风险,金融体系面对的转型风险更值得我们关注。国际经验表明,在应对气候变化风险挑战方面,宏观审慎政策是一个重要选项。为推动和引导金融体系有序转型,我们需要研究发挥货币政策和宏观审慎“双支柱”前瞻性引导和逆周期调节作用。

目前,我国正加快健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,不断拓展宏观审慎管理领域,构建矩阵式管理的宏观审慎政策框架。借鉴国际经验,笔者认为,在中央银行政策框架下,宏观审慎应聚焦于前瞻性地识别气候风险引发的金融不稳定性,短期内重点从政策治理、政策协同、风险管理、信息披露等方面发力,中长期逐步将绿色因子纳入宏观审慎,通过加强金融机构前瞻性、逆周期调节,推动激励相容,引导金融机构加强气候风险管理,推动金融体系有序转型,更好地服务于绿色低碳发展。

具体而微,可行的措施包括:一是逐步将气候变化风险纳入宏观审慎政策框架,完善宏观审慎协调机制,整合气候风险应对力量,不断提高中央银行应对气候变化风险的能力。二是加强气候变化风险监测和评估。可考虑将气候变化风险纳入金融稳定监测框架和宏观审慎监测体系,定期开展气候风险压力测试和评估,探索气候风险应对政策评估。三是加强气候和环境风险信息披露,逐步将信息披露引入宏观审慎政策框架,率先在“大而不能倒”机构开展强制性披露试点。四是深化气候变化风险宏观审慎管理研究,不断开发和完善我国气候变化风险应对宏观审慎政策工具与框架。

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