陆铭（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）

近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称“《意见》”），强调以县域为基本单位推进城乡融合发展。《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城及人口流失县城五种类型，分类引导发展。应该说，这份文件的理念非常先进，反映了决策部门在认识中国的区域经济发展和城市体系方面，对于客观经济规律的把握越来越科学，越来越能够做到尊重区域经济发展的规律和城市发展的规律。

发展县域经济的重要意义

当前中国正在经历经济和人口的空间大变局。随着经济全球化和现代化的水平不断提高，经济和人口正在出现从农村向城市、从中小城市向大城市及周边的都市圈、从内陆向沿海集中的趋势。中国有大约3000个县城，数量众多，在经济和人口的空间大变局背景下，县域经济正在出现明显的分化。

因此，在区域经济和县域经济的发展中，急需摸清人口和经济集聚的背后，是何种经济规律在主导趋势。同时，根据趋势对县域经济的发展进行差别化规划，避免一刀切，避免在缺乏对客观经济规律掌握的情况下，通过行政力量对资源的配置产生误导。

中国正形成以城市群和中心城市为主要空间载体的区域经济发展格局，在全国及城市群内部，都形成了“中心城市-一般大城市-中等城市-小城市-小城镇-农村”的城乡体系，不同城市有不同的规模，也相应地承载着不同的经济功能。反过来说，一个城市最终承载多少人口，实际上又与其所具有的规模经济性的强弱有关。

在这样一个城乡体系里，由于中国的县城数量很多，县城承载的人口的数量也非常大。因此，从推进未来区域经济的健康、协调和可持续发展来考虑，就必须重视在县域经济的发展过程中，顺应经济规律，来使得不同的县城能够发挥不同的功能，来顺应经济和人口的空间大变局。

县域经济的增量空间体现在两个距离：一是距离沿海大港口的远近，越是距离沿海大港口近的县城，越有可能发展出外向型的经济，尤其是出口导向型的制造业，融入全球产业链。这类县城的经济成长空间比较大，所能够容纳的人口也比较多。

这一类县城，它的产业规模和人口规模，甚至可以与内陆地区的一些中等城市的人口规模相比较，但是在中国传统的行政级别里，它仍然是一个县级市的概念。最具代表性的就是苏州的昆山，虽然从行政级别上说，它是一个县级市，但它的产业规模和人口规模，实际上已经是一个独立的以制造业为中心的中等城市。

相比较而言，如果一个县城距离沿海大港口较远，那么它就相对不容易融入到全球化进程和国际产业链的分工体系当中，经济增长的空间也就相对较小。

二是距离中心城市的远近。这里的中心城市又分不同级别，有北上广深等沿海地区的中心城市，也有区域性中心城市如武汉、郑州、成都、西安等，还有一般的省会中心城市。一个县城与这些中心城市的距离，以及它所接近的中心城市本身的体量和辐射力大小，就决定了这个县城的经济增长空间。

越是靠近沿海大港口和中心城市的县城，经济体量越大，产业链的辐射功能越强，经济增长空间就越大。反之，远离沿海大港口和中心城市，又不在好的水路或陆路运输线上，那这样的县城就更适合去发展承担粮食安全和生态安全功能；一些边境地区的县城，又承担着国家安全的功能。但它们的经济总量的增长空间是比较有限的。

差异化推进县城发展

《意见》最为先进的地方，就是看到了在区域经济发展规律中，由于地理自然条件和经济地理条件的差异，所导致的不同类型的县城的差异化。《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城及人口流失县城五种类型，分类引导发展。

大城市周边县城，要加快发展并融入以大城市为中心的都市圈。专业功能县城可以培养一些特色产业，并围绕特色产业去发展壮大。农产品主产区县城和重点生态功能区县城，就以粮食和生态相关的产业，作为自己的主导产业，这类产业的关键是要形成自己的特色，但是对它的人口的承载力和经济总量不会太大。第五类是人口流失县城，特别是一些老的资源型县城，随着资源枯竭，人口出现负增长（这符合客观规律），那就要去寻找新的经济增长比较优势，如果能找到，就可以获得新的增长空间。但更多的资源枯竭型县城可能就是人口负增长。

因此，不同的县城的发展路径，在很大程度上取决于它自身的条件。第一就是区位，也就是和沿海大港口、中心城市距离的远近，是否能够融入以大城市为核心的产业链分工体系，如果偏远的话，就发展农业、生态旅游、自然资源等。第二是资源，每个地方资源条件是不一样的。一个地方是一马平川的草原或平原，那就相应地发展农牧业，一个地方有森林、矿产，那就发展资源型产业。第三是产业基础，有些县城有非常强的历史产业基础，例如有些县城专门生产家具，有的专门生产珍珠，有的主要是旅游等等，那就形成一些特色产业，这跟历史上的积累是有关的。还有一些边境县城具有如国防安全等一些特殊功能。

县城要从上述提到的几个发展条件中，去寻找自己的发展优势，千万要避免不顾自身条件去盲目扩大投资。橘生于淮北则为枳，如果跟风上马不合适的产业，很可能会造成大量财政资源的浪费，甚至可能由于错误的投资和产业发展方向，导致政府债务问题。

发展县城不是炒作房地产

近日，国家发改委强调，不能以“县城建设”为名炒作房地产。发展县城不是炒作房地产，这一点应该非常明确。进一步解释的话，关键要看地产业最终要实现什么目标，如果是完成居住功能，那就需要与人口的增长趋势挂钩。人口增长态势好的地方，因为有产业的集聚，就应该多建房子，在土地的供应上要多供应住宅用地。

当然，在一些核心大城市，或是大城市的中心城区，由于人口的聚集已经非常充分，居住的增量空间已经非常有限，那么在靠近大城市的一些郊区（实际上就是县城），甚至都市圈内外围一些县市，都有可能要去为大城市和都市圈承载居住功能。这些县城所承担的居住功能，实际上是服务于整个大城市和都市圈的人口增长的。

仍然以昆山为例，它有相对独立的经济功能，当地布局了很多制造业，吸引了很多外来人口在制造业里工作，或从事服务业。这些外来人口的集聚，要解决的问题就是要市民化，因此房子建起来是要满足新市民的居住需求，房价也要跟新市民群体的购买力相匹配。

还有一种特殊的居住需求，与人口年龄结构有关，也就是“一老一少”两类人群。“一老”就是在老龄化的趋势下，满足老龄群体的居住需求，也即康养地产。未来可能需要在人口老龄化比较严重的大城市周边，发展一些养老地产，来服务一些原来在中心城区居住的老人，他退休或是年龄大了之后，会逐渐到郊区县城去居住。

“一少”就是年轻人。年轻人因为收入不高，在他刚刚毕业找到工作后的一段时间，可能需要租房住，因此很多住房如果以经济适用房、公租房和廉租房的形态存在的话，也是满足了年轻人的需求。

需要强调是人口流出地。我们今天有很多县城，人口是负增长的。在人口负增长或者人口增长的幅度不够大的地区，未来可能会出现房地产过剩。那么，在这样的地方就不能盲目去建房子。一些地方政府在传统的思维方式之下会以为，房价便宜可以成为吸引人的动力，房价便宜就会有人来买，这是一个极大的认识误区。

在绝大多数情况下，居住和购房需求，是由产业带来的劳动力需求和人口的定居带来的衍生需求。讲得再通俗点，一个人不会因为某个地方房子便宜就到那个地方去，没有工作是不行的。而如果一个地方有工作机会，有收入增长的机会，人去了就一定会有居住需求。不能把这个因果关系给搞反。在过去近二十年的时间里，的确存在一些思维的误区，在一些人口流出的地方，大量建设新城，形成住房库存，导致最后的去库存压力非常大，房价涨不上去，甚至是下跌。

国家发改委强调要避免炒房，这非常值得房地产业，特别是地产开发商警醒，地方政府要避免在未来的发展中过多地介入房地产市场，例如以前出现过的，通过压低地价鼓励大家去造房子。如果开发商没有把背后的经济规律搞明白就盲目跟进，最后的结果可能就是形成住房库存，不仅可能导致企业经营困难，也有可能会让地方政府配套的公共服务和基础设施投资血本无归。

就算在政府的强刺激之下，使房地产销售在短期内达到火爆的状态，但随着时间的推移，由于后续需求不足，导致一些带有投资性的购房者投资失利，血本无归。因此，不管是对开发商、对购房者还是对地方政府，都要认清人口流动的方向和背后的规律，这正是本文希望反复强调的一件事。