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城市化下半程:进一步释放都市圈活力

2021-11-26 08:45 来源: 21世纪经济报道
21世纪经济报道 2021-11-26 08:45

冯奎(中国城市和小城镇改革发展中心研究员)

十九届六中全会所通过的《决议》强调,推进以人为核心的新型城镇化,加强城市规划、建设、管理。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出,坚持走中国特色新型城镇化道路,依托辐射带动能力较强的中心城市,提高1小时通勤圈协同发展水平,培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。可以说,中国都市圈进入政策与实践相互促进、快速发展的新阶段。

中国是世界人口第一大国,第七次人口普查数据显示:中国已有7个超大城市、14个特大城市,总的常住人口约2.9亿,占全国人口比例为20.7%;市辖区国土面积约16.9万平方公里,占全国市辖区面积7.5%;而地区GDP总量约33.6万亿元,占全国经济总量的33.1%。

展望未来,中国的城市化率还会提高,流动人口还会进一步向超特大城市流入,这意味着会有一批超特大城市引领的都市圈。这是大国竞争优势所在,是构建超大规模经济体的空间单元,最具韧劲和创新活力。比如,根据2021年相关数据,估值10亿美元以上的独角兽企业,有九成集聚在京津冀、长三角、珠三角及成渝四个城市群。

需要补充的是,中国这样的大国空间,不大可能像日、韩一样仅靠首都都市圈或少数两三个都市圈就把国家“顶”起来。同时,都市圈强调的是核心大城市及其通勤圈内的各类城镇空间的协同发展,因此,也不能简单地说中国走的就是大城市发展道路。

中国都市圈体系尚未达到成熟状态

自“十一五”规划中提出发展城市群,一系列规划中提出城市群是城镇化的主体形态。但从近年来发展情况看,部分城市群规划面积较大,缺乏都市圈层面的必要支撑,形态上确实够大,但实质上“空”与“虚”。同时,中国依托省会等大城市,行政性力量与市场化力量相结合,都市圈发展迅速,成为推动区域、城乡发展的强大力量,这形成了通往城市群发展的现实路径。

中国的都市圈体系正在培育与形成阶段,远未达到成熟状态。目前中西部地区,省会及其都市圈“一家”独大现象比较普遍。有三个问题值得关注。一是部分省会大都市圈,经济集聚的比重高,人口集聚的比重低,匹配度较弱。二是这批省会大都市圈的形成,是较强的“政府之手”所致,市场化机制发挥不足,也因此隐含着其他城市发展权受到“压制”,资源配置受到扭曲。三是一些在省会之外的广大空间缺乏都市圈的支撑,出现“塌陷”现象。

因此不能只讲大都市圈,也要讲中小型都市圈。总的来说,未来都市圈的数目可能会达到上百个。省级副中心、区域中心、沿边地区的重要节点、重要经济带上的功能节点城市,如果有条件,都值得去培育都市圈。这还意味着,都市圈并不一定非要在现有的城市群范围内。现有一种说法是,都市圈是城市群内部的一种空间形态。但从发展来看,都市圈不一定要依赖于城市群,可以先于、后于或与城市群同时成长,可独立也可以嵌套于城市群之中。

地理条件、行政区划、经济发展等都将影响都市圈的边界。超特大城市的空间形态受地理条件影响较大,例如深圳、青岛主要是沿海或者在河谷地区形成带状组团;武汉的组团形态与大江大湖直接相关;而成都一直在平原地带,城市东边的龙泉山脉限制着成都的发展。

未来,都市圈一定是经济区与行政区既重叠又有所分离,这将成为一个常态,取决于圈内城市的职能与利益需要。举例来说,安徽的马鞍山在经济上一直与江苏、与南京越走越近,但组织人事任免一定要跑到合肥去请示安徽省委、省政府。

需要注意是如何把握经济区的新形态,以获得最佳定位和最大化利益。同城化是一个特征,如上海与苏州,成都-德阳-眉州-资阳正在推进同城化建设;各类“走廊”形态的城市带也越来越多,如虹桥国际商务枢纽向南、向北的延长线就串起了大大小小十多个城市;城市组团也会比较普遍。

同城化一体化的推进是一个长期过程,也并不是程度越深越好。同城化一体化在多大程度上取代行政边界,关键是成本与收益的多维度考量。有的地方为了推进所谓一体化,时机未到或者说成本过高,就不宜强行通过行政力量来推进。

深度融合,都市圈产业形态高级化出现新路径

适度超前进行新基建设施建设,这已基本取得共识。从技术层面上讲,适度超前主要指向布局轨道交通、信息设施、融合应用、创新平台等;从经济层面上讲,意味着要保持一定的资金杠杆率和合适的负债率。从空间层面上讲,适度超前还需要加强研究。能够确定的是,要将新基建与现有以及未来有潜力的各类都市圈空间紧密结合。都市圈将会出现丰富的应用场景,这也是商家必争之地。

由于都市圈还不是一级行政主体,而是涉及多个行政主体,并且这些行政主体可能互不隶属,甚至还有可能是竞争性的关系,因此在进行新基建规划、建设时就会有城市之间的协同问题,有履行报批时的程序问题。前几年有几个城市共建机场,最后确定在城市交界处选址,机场名字里几个城市各用一个字。未来这类问题越来越多,体制机制创新是重大挑战。

都市圈是多种类型产业与多种类型空间的复杂组合。对都市圈产业形态高级化的目标,以及如何实现高级化还需要进行深入研究。在目标方面,在都市圈的层级与体量上,制造业是名副其实的“压舱石”,应加强对制造业的服务,提高制造业比重。在包容性方面,发挥城市比较优势这个角度来看,基于城市化经济的特征,强调多种类型产业的互补。现在都市圈城市往往在一些领域过度竞争,恰恰是系统内部自残行为。在推动力方面,要在更大范围借重产业升级的力量。比如就合肥都市圈而言,六安、淮南等要借重核心大城市合肥的高端资源,实现升级。而合肥定位于长三角的副中心城市,应深度融入长三角一体化进程,在与上海等城市互动中,获得强大的产业升级引力。

依托都市圈推进碳中和与乡村振兴

上个世纪80年代以来,改革的起步在农村、后来转向城市。展望未来,改革的主要空间应在都市圈。这是因为都市圈的改革的需求旺盛,同时改革的承受力强,并且各方面改革条件相对充分。当前,有效利用都市圈空间,可在推进碳中和、中小城市发展、乡村振兴等方面有更多作为。

第一,依托都市圈,规划设计碳中和技术路线。城市群与都市圈是“双碳”重点。我国碳排放量呈现“三分天下”格局,即京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达区域的碳排放量占三分之一,黄河流域九省份占三分之一,其他地区占三分之一。具体到排放量较大的领域,主要是能源、工业、建筑、交通四大传统领域。碳排放的空间特征意味着,碳达峰碳中和应有空间区域意识,在重点地区予以有效突破。

更为重要的是,我国城市化仍在发展之中,城市群、都市圈都未最后成型。这个阶段,将城市化与碳中和相结合,就发挥了城市化的减排效应,比如通过有效的交通设计、城乡空间布局规划等,可以在源头上实施降碳。西方发达国家是在工业化、城市化完成之后提出碳中和目标,因此空间“塑形”对他们作用不大,我国在这方面则不同,所以需要抓住机遇。

第二,中小城市迎来机遇,同时面临治理能力的挑战。在都市圈的背景下,一些行政级别较低的中小城市,在定位与功能上有重要的变化。原先是四线、五线,现在可能准确的定位变成国际大都市圈的门户城市、高端制造城市等等。这是重大的机遇,但也带来复杂挑战。

从挑战来说,有三个方面。一是需要确立城市新的功能定位。二是从体制上讲,不平等的行政等级极大地影响了都市圈协同发展的诸多决策,更多情况下中小城市的发展权得不到保护,但同时也存着中小城市无法等高对接大城市的问题。三是在治理能力上,从县域经济的科层治理到都市圈开放治理,治理能力不够。

如果中小城市与核心城市同处一个省(市)行政区范围,那么行政上协调或许有助于弥补都市圈协同的不足。但如果这些中小城市与核心市分属于不同的行政区,发展中面临的棘手的问题就会非常多。

都市乡村、田园城市引领城乡融合实现乡村振兴。乡村振兴最大的力量来源于城市。都市圈区域的乡村更容易获得城市资源要素的支持,因此能够率先实现乡村振兴。近年来,上海都市圈、成渝都市圈出现了都市农业、田园城市等发展新形态、新业态。劳动力、土地、技术等要素流动加快,城乡差距缩小。合肥郊区的“三瓜公社”成为全国闻名的乡村振兴“打卡地”,也是这方面原因。随着城市化的推进,城市进入门槛现在越来越低,甚至达到零门槛。未来的突破口是要向城市开放乡村权利,探讨城乡一体的治理机制。

近十年来,国家有关部门大力推进城镇化改革,主要是以县、市行政单元作为改革的单一主体,相对封闭予实施。近年来,长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等,围绕城市群及都市圈系统谋划了一批改革,未来,这些改革成果应加速推广共享。中国的城市化进入下半程,应确立以都市圈为重点,集中发力,系统集成,推进劳动力、土地、区划、行政管理等一系列重大改革。这些改革必将在原有行政区基础上,释放都市圈经济区的活力,加速培育和壮大经济发展的动力源,夯实经济发展的压舱石。

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