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中国反贫困具有世界意义

2020-10-20 14:38 来源: 21世纪经济报道 作者: 郑新业

郑新业(中国人民大学应用经济学院院长)

2015年9月,联合国在千年发展目标基础上通过了以17个可持续发展目标为核心的2015-2030年可持续发展议程。消除贫困作为首要目标一直是世界各国政府高度关注的重要内容。

中国在过去数十年的发展实践中,走出了一条有利于穷人的发展模式和反贫困模式,取得了举世瞩目的脱贫成绩。按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准,中国8亿多贫困人口脱贫,是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家,为联合国实现减贫千年发展目标做出了70%的贡献。同时,中国开创性提出的精准扶贫战略,提前10年完成了2030年议程的消除贫困目标,对加速全球减贫进程、完善全球发展治理体系做出了重大贡献。

发挥经济高增长阶段的涓滴效应

中国改革开以来高速的经济增长通过涓滴效应产生了显著的减贫效果。1978-2013年间,中国在经济以年均10%速度增长的同时使得8.4亿人摆脱贫困,占全球该时期脱贫人口的四分之三。经济高速增长主要通过对内经济体制改革和对外开放两个关键渠道“涓滴”到贫困人口从而减少贫困。

中国不断推动的经济体制改革发挥贫困消除的关键作用。改革举措有三:一是农村经济体制改革。1978年,我国对农村经济制度进行重大调整,以家庭联产承包责任制取代人民公社集体经济,并辅以粮食收购补贴和农资销售价格补贴,解决了农业生产中激励不足的问题,促进了农业生产率的大幅度提高。1978-1985年间,我国农业生产率提高了40.3%,年均提高7.1%;人均纯收入年平均增长率约为17%。这一改革起到了显著的减贫作用。在1978-1985年这八年间,我国农村贫困人口从2.5亿人下降到1.25亿人,平均每年减少1563万人。1985年之后,我国农村开始实施工业化改革和农副产品市场化改革。乡镇企业得到迅速发展并带动大量农民就业,1985-1991年我国乡镇企业数量从1888万增加到1908万,带动近30%的农村劳动力就业。农产品市场化收购逐渐取代统购统销,水果、水产品、蔬菜、畜禽蛋奶产量迅速增长,农户收入显著增加,农民受益总额约为1257.4亿元,占该时期农民实际增收总额的15.5%。

二是确立社会主义市场经济,释放要素活力。1994年,我国确立社会主义市场经济体制,市场化分工创造大量的劳动力需求,加上户籍制度的逐步放松,农村劳动力大量向城市转移,分享市场化改革增长红利,这对农村贫困的缓解产生了积极的作用。

三是兼顾公平,不断完善公共服务体系。首先加强基础设施建设,为贫困地区发展创造了条件。1984年实施“以工代赈”,在贫困地区建设公路、通信设施及现代化通讯网络等基础设施;同期在中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区实施“三西”农业建设计划,加大了农村水利设施建设。其次逐步建立健全城乡社会保障体系,从制度上保障了低收入群体和生活困难群体的基本生活。2002年10月,《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”;2003年出台《关于实施农村医疗救助的意见》,探索建立农村医疗救助制度;2004年以后农村最低生活保障制度逐步推广,2006年底,22个省(市、自治区)制定农村低保制度文件。再次,完善公共服务类政策,具体包括免费义务教育政策、各类教育补贴政策、职业技能培训政策等等,2001年,政府提出“两免一补”政策,对农村义务教育阶段贫困家庭的学生免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费;2007年,全国农村贫困家庭处于义务教育阶段的学生均享受到“两免一补”政策,提升了贫困人口人力资本。第四,实施和完善转移支付类政策,通过各种补贴政策,例如农业补贴、生态补贴、提供公益性岗位等,以转移支付的方式直接增加农户收入。按1978年标准统计,1986-1996十年间农村贫困人口从1.31亿人降低到3209万人,在2008年标准下,2001-2010年农村贫困人口减少了6341万人;2010年以后按新的标准,2011-2013年贫困人口减少了3989万人,贫困发生率降至8.5%。

有效分配对外开放的发展红利

自2001年加入世界贸易组织以来,中国采取了一系列措施加强促进对外开放,主要包括全面放开外贸经营权和营造更为公平的市场竞争环境。在这一系列加强促进对外开放的措施实施下,1978-2018年,中国货物和服务进出口总额占世界比重由1978年的0.47%上升为11.77%,贸易量排名从世界第37位上升为世界第1位;1990-2018年间,吸引外商直接投资(FDI)年均增长18%,2017年FDI总量位居全球第二,占全球FDI总量比重由1.9%增加至10.72%。对外直接投资(ODI)年均增长50%,2018年ODI总量位居世界第三,仅次于美国和日本,ODI占全球总量的比重从1990年的0.34%提升到12.8%。

对外开放极大地促进了中国经济的增长,同时也存在地区之间差距日益拉大、收入分配等问题。中国基于以下两个机制,有效避免地区间的发展分化:一是人口流动机制,我国的人口省际流动主要为从对外贸易水平低、外商投资低的地区向对外贸易水平高、外商投资高的地区流动,从开放程度低的内陆地区向开放程度高、充分吸收开放红利的东部沿海地区流动。广东省作为最大的外贸省份,吸收了全国最多的省际流动人口;而主要的人口流出省份包括安徽、湖南、四川、河南等省份。从人口流动和进出口与FDI的关系来看,净流入人口最多的五个省份的年均进出口总额占全国的74%,年均FDI总额占比48%。

二是转移支付机制。开放带来的贸易红利在不同省份之间有很大差距。以国内的不同地方为例,东北由于产业结构与发达国家重叠,是“与发达国家竞争”的模式,因而在开放之后面临着日德等制造业强国的冲击,地区竞争力有待提高。而广东等东部沿海省份的产业是“跟发展中国家竞争,与发达国家合作”的模式,开放后地区贸易额不断增加,充分享受开放红利。面对开放带来的地区利益分化,中国政府通过税收制度对开放红利进行再分配,从而避免了“赢家通吃,输家活该”的弊端。对于大多数西部内陆地区,中央补助对地方政府支出的贡献比例超过50%。对于东部沿海省份,中央补助占地方财政支出的比例则不足一半。低占比的省份与东部沿海省份高度重叠,高占比的省份与内陆省份高度重叠,政府通过转移支付机制使得贸易红利从受益高的省份向受益低或者没有受益的省份转移,实现贸易红利在各省之间的再分配。

推动高质量发展发挥减贫的叠加效应

为进一步提高减贫的效率和边际效应,新时期围绕减贫,中国进一步打出了以创新、协调、绿色、开放和共享五大新发展理念为支撑的高质量发展模式,发挥减贫的叠加效应。新时期中国采用精准扶贫战略,全面打响了脱贫攻坚战。

2013年底,习近平总书记首创性提出了精准扶贫、精准脱贫战略,加大扶贫投入,创新扶贫方式,扶贫工作呈现新局面。精准扶贫、精准脱贫直接瞄准目标人群,因地制宜、因户施策、因人施策,差异化实施“六个精准、五个一批”“六项扶贫行动、十项精准扶贫工程”等一系列政策和行动。同时做到了精准识别、精准扶持、精准管理和精准考核,切实提高了扶贫工作的绩效和力度。从协调发展角度来看,贫困地区、贫困户相对具有更高的边际资本报酬,对这部分地区、群体提供针对性的基础设施投资,有助于缩小地区之间、城乡之间以及农村内部的收入差距问题,促进地区间以及贫困地区内部的协调发展。

从绿色发展角度来看,精准扶贫与绿色发展相互融合,相互促进。一方面,精准扶贫通过易地搬迁、退耕还林、生态补偿等政策,促进绿色发展。易地搬迁是针对居住在生态环境恶劣、自然条件不具备生存条件和地质灾害高发地区的贫困户,按照农民自愿原则,在政府统一组织下搬迁到生活和生产条件较好的地区。地理环境恶劣的地区大多集中在山地、林地以及水源上游,将这部分群体迁移出来,减少了这些居民生活对山地树木的需求和对水源的过度使用或污染,实际上起到了保护生态环境安全的作用。目前,中国的贫困地区绝大部分都处于主体功能限制开发区,这意味着,贫困不能走传统工业化道路。精准扶贫切实考虑了这一因素,将生态文明和反贫困有机结合起来有利于巩固贫困地区的农业基础、保障粮食安全,也有利于增强贫困地区的竞争优势。我国贫困地区的农产品产量相当可观,其中肉类产量约占全国的四分之一,粮食总产量约占全国的五分之一,油料产量占全国的五分之一。在这样的情况下,若发展传统工业,其带来的环境污染会直接影响农产品产出能力和产出水平。所以,新时期的精准扶贫坚持走循环发展、绿色发展道路,保障贫困地区的农业生产,维持产业比较优势。

开放和共享中国扶贫的世界经验

从开放和共享角度而言,我国在新时期推进的“一带一路”建设将助益减贫。“一带一路”开放发展描绘了新的宏伟蓝图,新的交易空间和发展机会大量涌现,这将会为过去这些不曾享受到开放收益的地区提供更多的发展和创业就业机会,促进内陆地区经济的发展和人民收入水平的提高,从而缩小区域间的发展差距,让发展成果惠及中西部贫困地区。同时,中国和“一带一路”沿线国家(地区)互为产品和服务市场、生产要素来源地和交通过境地,且是国际经济一体化分工体系合作伙伴,中国采取互利共赢的原则同沿线国家(地区)开展合作,能够让合作的收益惠及沿线国家,进而发挥涓滴效应,起到带动减贫的作用。

中国的精准扶贫,是迄今为止世界上规模更大、政策面更广的减贫实验,为贫困群体提供了尽可能多的脱离贫困的渠道。

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