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独山县高额负债的反思:县域经济如何寻找特色发展之路

2020-07-15 10:57 来源: 21世纪经济报道 作者: 杨志勇(中国社会科学院财经战略研究院研究员)

贵州省独山县负债不是新鲜话题。随着一个媒体给出的负债资金用途更为直观的视频的热播,独山400亿债务问题又一次引起关注。由于今年地方财政普遍较为困难,人们不禁担心,独山县财政能挺过来吗?独山全县地区生产总值2019年完成125.74亿元(初步统计数),这样小的经济体量,能应对400亿元的债务吗?

2019年8月7日,《中国纪检监察报》刊文披露了独山县委原书记潘志立的案情。报道中披露,潘志立被免职时,独山县债务高达400多亿元,绝大多数融资成本超过10%。

实力弱靠外部输血的独山县财政

我们先来看独山县的财政收支情况。公开渠道可以获取的较为系统的最新年度财政收支数据来自2019年10月10日公布的2018年决算[独山县人民政府政府信息公开网所提供的政府预决算信息(http://www.dushan.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/ysjs/zfyjs/)]。据此,2018年独山县的一般公共预算收入4.77亿元,其中税收收入和非税收入分别为3.38亿元和1.39亿元,分别占70.85%和29.15%。一般公共支出27.31亿元,其中债务付息支出1.84亿元,均为地方政府一般债务付息支出。不到5亿的县级一般公共预算收入,显然无法满足超过27亿的支出需要。缺口主要靠省级补助(20.58亿元)、地方政府债券转贷资金收入(12.26亿元)、其他资金(基金)调入(2.36亿元)来弥补,州级财政也提供了0.15亿元的补助。可见,独山县财政主要依靠外部资金的输入来得以维持运行。

2018年独山县政府性基金收入12.27亿元,支出12.27亿元,其中,本年政府性基金收入10.02亿元,本年支出10.02亿元。本年支出中,债务付息支出0.48亿元。2018年债务(转贷)收入1.51亿元;债务还本支出1.98亿元,这说明当年政府性基金中的实际可支配债务收入是负数。政府性基金收入主要来自土地收入,2018年国有土地使用权出让收入9.76亿元。2018年独山县国有资本经营预算决算收入仅为686万元,决算支出也是686万元,与较大的支出盘子相比,这样的收支规模几乎可以忽略不计。社会保险基金预算的专门性决定了它同样无法为地方财政运行提供财力。

根据决算,2018年年末独山县地方政府债务余额79.56亿元,其中一般债务余额64.67亿元,专项债务余额14.89亿元,均未突破本年地方政府债务余额限额。2019年独山县地方一般公共预算收入完成4.7亿元,同比下降1.4%。其中:税收收入完成3.29亿元,同比下降2.5%。这样的财力,要应对80亿元的地方政府债务余额都有难度,更不用说400亿的负债了。

高额负债问题的严重性

政府预决算数据表明,400亿元的负债如果存在,那么大部分就不是地方政府直接负债,但这样问题就显得更加严重了。众所周知,这些年来,地方债一直在规范管理,地方政府债务余额基本上等于地方政府实际应负担的债务余额,才是应该看到的结果。但是,独山县政府的各种违规担保以及利用地方融资平台举债,导致地方债管理中问题丛生,并积聚起较大的地方债风险。因此,要解决独山的地方债务问题,需要有更加准确的债务信息发布。仅仅依靠独山县是无法化解这些债务风险的。既然要更多的外部资金输入才能解决,那么重要的是全面掌握独山县政府的负债信息。这是解决问题的第一步。债务问题仍然需要直面。防范化解重大风险,容不得半点马虎。官员落马了,不是将问题归咎于落马官员就了事,重要的是分析问题,找到有效防范化解未来同类风险的路径。

独山地方债问题的严重性不言而喻。如果不是上级财政资金的注入,那么独山的财政就会停摆。短期内,上级对独山的地方财政救助是不可或缺的。在积极防范化解风险的同时,我们需要进一步反思一些问题:地方债风险,全国上下已经多次提示要加以防范,但独山县为什么还是出了这么大的问题?地方政府担保早已不允许,为什么独山县还会有各种形式的担保?为什么地方债务管理制度的相关规定流于形式?为什么既有的内部控制制度失效?为什么地方债务风险累积到难以为继的时候,问题才最终暴露出来?

高额负债反映地方治理的落后

从现有的新闻报道来看,地方债的累积与前任县委书记有密切关系。问题是,当地干部不可能不了解中央的有关地方债务管理的规定。2014年,预算法修正之后,已经赋予省级地方政府发债权限,“开前门,关后门”的机制早已形成,但为什么独山县还能在新预算法生效之后依然如此?前任县委书记力排众议,做到了这一点?

多年来,我们已经习惯了粗放式的经济增长,并以增长后的收益,来补偿损失。官员的既往从政经验,在很大程度上支持了独山县的债务融资做法。但是,时代早已不一样了。在过去,具体制度还不够健全的时候,确实存在各种漏洞,确实有各种擦边球可以打,但现在地方债管理制度已经非常明确,怎么还有这种类型的地方政府担保呢?

事实上,即使是在发达地区曾经行之有效的做法,时过境迁,现在也不一样有效。当把这样的做法移植到落后地区时,失效的可能性就更大了。抛开债务融资的制度约束,一个地方的应债能力是债务融资决策最应该考虑的因素。而这要看当地经济的发展水平和发展潜力。西部地方经济相对落后,经济发展空间的确很大,但在短期内,增长潜力未必能够转换为经济实际增长率。

独山负债融资多为大项目,大项目融资风险在不同的阶段有不同的表现。在项目进行阶段,项目建设资金不足可能导致项目不能建成,并进而影响后续的项目运作,债务偿还就会出现问题。项目建成后,项目运作未达到预期效果,收益不能弥补成本,也会导致债务偿还的困难。

地方政府债务融资,就是在加杠杆。杠杆率过高,意味着债务利息负担过重。独山县政府已经走到这一步了。债多了,就希望债滚债,希望能有新项目的收益,来解决旧项目的问题,这很自然。但新项目真的就有利可图吗?遇到债务问题,就想着靠“发展”来解决。这样的思路不能说是错的。但“发展”是有前提条件的。不是想发展就一定会发展的。经济增长需要看约束条件。在高质量发展背景下,生态文明建设比什么时候都重要,牺牲生态环境搞发展,或实现所谓的跨越式发展是做不到的。经济增长还受制于市场条件,受制于当地的各种硬环境和软环境。

就事论事,要在一个偏僻的山区县,发展大学城,至少在当下的中国,有相当的难度。事实上,就是东部一些地方的地级市,在发展大学城上,都遇到很多难题。大学城对优质高等教育资源的吸引力不足,最后只能是当地的一些学校的搬迁。说实在的,大学城建设的背后多与房地产经济有着密切关系,但是,人气不足的大学城,甚至对市场主体的吸引力还不如一些地方重点中学(现实中,我们看到一些地方,隔上几年,就设法让重点中学搬迁或设立新校区或设立分校,这样的“借力”或许可以让房地产经济上受益,但对于教育来说,这不能不说是一种折腾)。独山县的地理位置以及先天条件,决定了在短期内要发展大学城,基本上是很难做到的,后来的事实也充分说明了这一点。

寻找适应落后地区的特色发展之路

平心而论,从几个大项目来看,独山县的“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等旅游项目设计也费了心思,但项目建设和运作风险,应该说独山县有关方面的考虑还是不够充分。政府与市场的关系虽是个老问题,但总是在不同场合以不同方式表现出来。怎么发展地方经济?是不是就一定需要地方政府亲自上?营商环境的优化,让更多的市场主体积极性得到更充分的发挥,效果好过政府亲自上场。诚然,在经济发展的起步阶段,基础设施建设需要政府的投入,但政府还是要守住底线,只做市场不能做或做得不如政府的事,否则,市场在资源配置中的决定性作用不能有效发挥,而且政府还可能因此背上沉重的负担。

这也让我想起了各种不规范的PPP项目。PPP项目设置的初衷不能说不好。PPP具有的两大优势:弥补政府资金的不足;发挥市场机制作用。只要充分发挥,这就可以收获到PPP的好处。但关键是,PPP需要的是政府和社会合作,合作的前提下,合作各方根据各自承担的风险获得相应的收益。试想,如果项目前景不明?那么市场主体凭什么愿意投资?于是,地方政府作出各种承诺,试图补偿可能的风险损失,于是,出现了不规范的PPP。天下没有免费的午餐。在风险承担上给补偿,在收益上给补偿,结果这些都变成了地方政府沉重的隐性债务负担。

独山县负债,前任县委书记倒了,问题才得到充分的暴露。地方治理体系和治理能力现代化的迫切性,更是凸显。独山县干部群众当真不明白举债的风险?或许是因为对未来的承诺太迷惑人,或许是因为过于相信能人,或许还能找到其他原因。但无论如何,这样的远超当地承债能力的举债,一定与地方治理的落后有关。地方政府内部缺少监督,社会舆论监督同样缺位。

独山的问题也再次说明基层政府信息公开的重要性和迫切性。基层政府涉及秘密的事项少,有更充分的条件实现信息公开。但现实中,越是基层政府,总体上信息公开程度都较为有限,无论在信息公开的广度、深度还是在公开信息的获取上,都有相当的难度,这就阻碍了可能的各种监督。

面对已经发生的问题,短期内,应该采取有效措施,将损失降低到最小限度。一些有前景的项目还是应该继续,但怎么做,应更多借助市场力量,让市场来判断。同时,地方政府应积极自救,通过必要的资产处置,为债务清偿提供现金流。考虑到独山的经济体量,上级对地方的财政救助可能更加重要,但这不应该等同于软预算约束,而是要在救助的同时,探索规范的地方财政救助机制。

从中长期来看,独山作为西部县,应探索不同于东部发达地区的特色发展之路,需要动脑筋,而不是简单地照抄照搬;需要发动当地干部群众的积极性和创造性,群策群力;需要在生态环境有效保护的前提下,走出一条可持续发展之路。

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