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国企改革连环新动作:国资监管加速转向管资本

2019-12-02 08:04来源:21世纪经济报道作者:高江虹

岁末迎新,2020年或是国企改革值得期待的一年。

21世纪经济报道注意到,近几日国企改革正在发生令人振奋的变化,主导国企改革的部委陆续发出不同寻常的声音。

为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制,推动构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋,11月29日,国务院国资委对外公布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》(简称《通知》), 争取在2-3年内构建全国国有资本规划体系。而国家发改委近日也在总结前三轮混合所有制改革试点的基础上提出了混改新路径,“以投促改,以改激活,以活提效”的目的倒逼式混改路径或将让国企改革进入更深层次。

或许,国企改革在新的一年将展现出完全不同的面貌,投资国企正当其时。

新监管格局

国资委发布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》之前,刚刚发布了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,明确国资委的职能从管理向监管改变。

国务院国资委副主任翁杰明在11月27日的政策吹风会上表示,国资委深入研究从管企业向管资本转变的内涵、路径和措施,结合近年来在调整内设机构、强化管资本职能、开展授权放权、改进监管方式等方面的实践探索,制定了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,明确要“实现四个转向、突出五项职能、优化四个路径、强化四个保障”,构建以管资本为主加快国有资产监管职能转变的工作体系。

翁杰明指出,以往提的更多的是国资管理体制,这一次表述调整为“监管体制”,意味着国资监管的内涵发生了重大变化,国资监管机构的行权方式也要进行相应调整。实施意见进一步明确了转变监管理念,从对企业直接管理转向更加强调基于出资关系的监管。实施意见也指出要调整监管重点,从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能。

除了自身职能上的转变,国资委还同步推动建立更大层面的国资监管大格局。《通知》强调,构建国资监管大格局的重点任务是,按照“法定职责必须为”的要求,统筹推进全面履行职责;转变监管思路,统筹推动形成以管资本为主的国有资产监管体制;坚持政企分开、政资分开原则,统筹深化经营性国有资产集中统一监管;加强顶层制度设计,统筹健全国有资产监管法规制度体系;落实国家发展战略,统筹优化国有资本整体布局;围绕培育具有全球竞争力的世界一流企业,统筹推进国有企业改革;聚焦防止国有资产流失,统筹加强国有资产监督;全面掌握国有资产分布状况,统筹加强国有资产基础管理;强化事中事后监管,统筹建设全国性国资国企在线监管系统;坚定维护党中央权威和集中统一领导,全面加强国有企业党的建设。

广东省国有资本研究会会长梁军向21世纪经济报道透露,其实中央十年前就开始研究推动国资监管大格局,并要求个别省市先行试点。

梁军解释称,“大国资”体制是一个立体的国资监管大体系和国资发展大格局。横向看,它要求各层级人民政府授权唯一的国资监管机构,实行对包括金融、文化等所有领域经营性国有资产的集中统一监管,形成局部的全覆盖监管体系。纵向看,它要求上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监管职责,立足于指导、沟通、交流和服务,构建体制完善、制度规范、理念统一、合力增强、手段科学、资源优化的监管格局。在局部方面,它要求国资监管系统通过横向与纵向的优化整合与兼并重组,做大做强做优国有企业,形成更加合理的结构布局,提升国家创新能力和国际竞争实力。支撑重大基础设施和重大民生工程建设,带动国内其他资本共同发展。

因此,梁军认为,从国资委发布的《通知》内容来看,国资委有意在狭义的“大国资”层面先进行上下统筹,形成一体化的监管体系,争取在2-3年内形成监管一盘棋。

混改新路径

记者注意到,近期关于国资国企改革的动作频繁。近日除了这两个重要文件的发布,国资委近期接连召开重要会议。11月21日,国务院国资委党委书记、主任郝鹏主持召开国有企业改革专家座谈会,就当前国企改革面临的重点难点问题和下一步深化国资国企改革的重点措施听取意见建议。在此之前的11月14日、15日两天,国资委还召开了党委会议和中央企业经济运行座谈会、宏观经济及重点行业专家座谈会,会上一再提及要抓紧制定国企改革三年行动方案,推动国企改革向纵深发展。

国家发改委近日也召开了一个重要会议。21世纪经济报道从参会的企业和专家处了解到,发改委11月26日召开了国有企业混合所有制改革试点工作会议,总结了过去四年混改试点经验,初步归纳出混改的四种基本模式。

一是引入战略投资者做强做大主业的存量资本混改。通过引入主营业务高度协同的战略投资者,整合重组存量国有资产,与培育新动能有机结合,实现降杠杆增活力,促进新旧动能转换。二是引入社会资本新设市场主体的增量资本混改。由国有企业联合其他社会资本新设企业,从一开始就实行新的市场化体制机制,更有利于发挥混合所有制的制度优势,实现国有资本增量发展。三是激活弱流动性资产的证券化混改。通过可在资本市场自由流通的证券,增强国有资本的流动性和企业经营治理的规范性。还有一种是保有最大决策权控制权的特殊管理股混改。以军工、文化、金融等领域的企业为实施主体,在涉及国家战略安全、重大公共利益等特定事项上拥有一票否决权,以确保国有资本在特定领域的控制力。

记者注意到,过去四年,虽然国家发改委和国资委已经启动了多次混改试点,却不曾做系统性回顾与分析,并总结试点样本提供推广经验。有与会专家透露,发改委如今发布前三轮的总结经验,或是为了后面扩大试点规模,加快混改力度做准备。

据混改经验总结,2016年以来至今,前三批50户混改试点企业中,实际开展试点的有48户,大都取得实实在在的进展,12户试点企业基本完成了新公司设立、法人治理机制重构、激励制度化建设等主体任务。已完成改革主体任务的试点企业,2018年利润额大多实现了10%以上的增速,完成股权激励的企业劳动生产率平均增幅超过26%,2018年企业净资产收益率较2017年平均提高37.9个百分点。有数据对比的试点企业资产负债率平均下降了5.2个百分点,成功实现企业经营效率和国有资本效益“双提升”。

据悉,前三批混改试点总体进展顺利,带来了多方面的积极变化,形成了试点示范效应。混改有效增强了企业的治理能力、发展活力和核心竞争力,有效改善了企业经营效益,大幅降低企业亏损面。

有与会专家透露,会议透露出要坚持正确方向、正确路径和正确方法,发挥改革试点效应。其中,正确路径是指要引入战略投资方,而非财务投资方来参与国企改制,搞活国企即增进企业活力,最终实现提高国企效益和效率。简而言之,即“以投促改,以改促活,以活提效”,强调战略投资者参与公司治理机制,以此促进混改,从而带动企业活力,提高企业效能。“改革的最终目的是提高效能,所以这么看来,发改委新一轮混改的思路是用目的倒逼的方法来推动改革。”中国企业研究院首席研究员、著名国企政策研究专家李锦认为,这是一种新的路径链条,混改据此将更深入笃实。

李锦注意到存量资本模式不再注重仅仅引资,并非为改革中的国企带来财务投资者,新一轮的混改准备更注重引入有战略协同作用的战略投资者,同时为所引进的资本提供更大的话语权,此举无疑将为混改扫清社会资本顾虑,并带来更多协同效应。

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