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用罚没款赔偿投资者损失需要制度创新

2019-03-07 07:22来源:证券时报网作者:黄小鹏

正在召开的全国两会,有人大代表建议修改法律或建立相关制度,以行政罚没款赔偿投资者,这引起了市场关注。

十几年来,一直有人提出类似的建议,不过在当下,虽是旧话重提但仍然有着特别的意义。随着执法的加强,近年来证券监管行政罚没款金额不断增长。据统计,2016年、2017年和2018年分别为42.83亿元、74.79亿元和106.41亿元,但在一些案件中违法者虽然被罚了但利益受损的投资者却得不到任何救济,这无疑削弱了执法的意义。

在这个问题上,美国的经验有一定的参考价值。行政罚没款包括没收非法所得和罚款两部分,2002年之前,违法者非法所得部分可以通过证监部门补偿给受害人,萨班斯法案要求监管部门按个案建立“公平基金”,集合收到的罚款和没收的非法所得一并直接返还给受害的投资者。也就是说,当“偷鸡贼”被抓后,鸡主人有双重保障拿回自己的鸡。

目前妨碍将罚没款转到受害者手中的主要障碍,是相关法律不明晰。《行政处罚法》和《证券法》第234条都规定“行政罚没款必须全部上缴国库”,而国库管理目前有“收支两条线”的规定。最理想的办法当然是修改相关法律,但修法牵扯的问题很多,恐怕非短期能实现,因此,要解决这个问题要本着实质重于形式原则采取一些变通。

《证券法》第232条规定,违法主体的民事赔偿责任优先于缴纳行政罚款,这等于是承认了民事责任的优先级别。但通常的情况是行政处罚和罚款在先,民事赔偿在后,并且民事赔偿需由受害者提起诉讼,这样就可能出现因为违法主体被罚得倾家荡产,受害者只得放弃诉讼或面对赢了官司也拿不到钱的情况。

解决这个问题可从两方面考虑:一是推广行政和解制度落地。《行政和解试点实施办法》已于2015年发布,该《办法》规定和解的案件中行政相对人将“和解金”交由投资者保护基金来完成对受害人的赔偿。虽然中国市场到目前为止还未出现标准的和解案,但在投保基金曾主持的海联讯赔付案中,有着和解制度的雏形。如果今后出现标准的行政和解案件,并且和解成为常见的维护市场秩序的方式,自然就可以避免很多尴尬。

二是本着实质重于形式的原则,从一些大的案件开始试点将行政罚没款转入投资者保护基金,由投保基金来主持对投资者的赔付。由于中国与美国的司法体系差异很大,行政和解制度大面积推广估计比较难,行政处罚未来可能仍然是主流。一般来说,能和解的案件严重程度要低于行政处罚的案件,这就导致一个结果,即越严重的案件投资者要拿到赔偿的难度越大,因为要通过诉讼渠道,且可能违法者交了罚款后无钱赔付。从行政意义上讲,和解金与行政罚没款或许有些许差别,但从投资者角度看没有区别,和解案投资者容易拿到钱而处罚案更难拿到钱,这是非常尴尬的。

因此,先从一些大案开始,试点直接将罚没款由财政划拨到投保基金,由其公平、高效地主导赔偿工作,可以更好地保护投资者利益。其实,投保基金在2005年成立时财政部就直接拨付了63亿注册资金,可见,投资者保护工作在实质重于形式的前提下,还是有创新空间的。

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