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长三角新一体化:探索世界级城市群演进之路

2018-06-25 08:40 来源:21世纪经济报道

本报记者 卢常乐 上海、嘉兴、合肥报道

导读

从1982年提出“以上海为中心建立长三角经济圈”开始,到2018年长三角地区主要领导人第三次会议签订三年行动计划,历经36年的时间内,长三角的概念和城市群空间范围一直处在持续的变化和调整之中。

清晨6点,唐风家的闹铃开始划破宁静,他习惯性地起床、收拾、开车出门。

家住上海金山亭林的他,开车只要40分钟车程就能到达上海金山北高铁站,坐上最早一班的D379动车到达杭州东站时才8点08分。

近年来,像唐风这样每天往返于长三角不同城市的人开始越来越多。其背后反映的正是在交通基建、产业分工等关键要素驱动下,长三角城市圈之间联系愈发紧密的事实。

如今,长三角在更高质量一体化发展推动世界级城市群建设的要求下,城市圈之间这种联动还将进一步升级。今年6月1日,长三角地区主要领导人召开座谈会,并发布由长三角区域合作办公室编制的《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020)》。

三年行动计划提出,到2020年长三角地区要基本形成世界级城市群框架,分别从基础设施体系、区域产业体系、协同创新体系,以及公共服务供给等方面提出了更高质量的发展要求,为长三角城市群的发展划出了清晰的“路线图”。

上海财经大学城市与区域科学学院教授刘乃全表示,长三角一体化已经从原来的浅层一体化向深层一体化发展,集中表现在一是空间范围的扩展及城市群的扩容,从更大空间的视角实现一体化发展;二是从原来注重经济一体化向经济社会一体化发展,通过城市群的逐步扩容促进整体城市、原位城市与新晋城市不同程度的增长来实现共赢。

长三角一体化36年长跑

长三角一体化,城市群的构建是关键。

上海交通大学城市科学研究院院长刘士林指出,改革开放以来,长三角一体化发展先后已经形成了五个重要的发展与推进时期。

21世纪经济报道记者梳理发现,从1982年提出“以上海为中心建立长三角经济圈”开始,到2018年长三角地区主要领导人第三次会议签订三年行动计划,历经36年的时间内,长三角的概念和城市群空间范围一直处在持续的变化和调整之中。

第一阶段从1982至1988年,长三角一体化更多的是以“上海经济区”的概念出现,在上海、江苏、浙江两省一市范围内,从最初的9个城市为主逐渐发展为10个城市与55个县组成的城市群雏形。

而第二阶段是从1984至1988年,长三角城市群的概念出现了扩容。先后将安徽、江西和福建三省纳入其中,后随着上海经济区规划办公室的撤销,由五省一市搭建的“扩容版”长三角城市群因各地方之间经济社会发展差距和利益争议难以维系。

而1992年至2008年期间,长三角城市群的概念和空间先后经历了第三阶段和第四阶段。且基本维持在江浙沪两省一市间,所不同的是城市群的数量从最初的16个城市发展为25个城市。彼时,这25个城市基本都是长江中下游地区经济最活跃的地方。

唐风的父母正是在这个时期,带着他从安徽到上海打拼。此时长三角地区的制造业和外资加工企业在上述三地遍地开花,以江浙沪为代表的长三角成为“淘金”、“致富”的代名词。

这其中,2008年对长三角来说又是一个关键节点。这一年,安徽被纳入长三角范围内,使得以江浙沪为代表的长三角概念发展为“泛长三角”。

长三角城市群最近的一个阶段则始于2016年3月国家发改委发布《长江三角洲城市群发展规划》,在原来两省一市的25城的基础上去掉了江浙的一些城市,同时将安徽省8个城市纳入长三角城市群之中,共同形成了当前阶段的三省一市26城的版本。

至此,长三角城市群的框架构成基本成型,即以上海为龙头,推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。

而因为安徽的纳入,作为在沪杭两地打拼的安徽人,唐风对家乡已不再有那么远的距离感。

统计数据显示,2017年,长三角地区26个城市实现地区生产总值超过16万亿,总人口约1.5亿人,其以占全国11%的人口和2.2%的土地,贡献了全国约五分之一的经济总量,已成为国家经济发展的重要载体与依托。

新型城市合作演化

在受访专家看来,城市群的发展是长三角区域一体化发展的重要组成部分,当前随着一体化发展已经进入到深水区,长三角城市群也随之进入新的发展时期。

上海财经大学区域经济研究中心主任张学良告诉21世纪经济报道记者,长三角一体化经过多年发展推进,其中城市群一体化发展已经从1.0版本上升到2.0版本的阶段,对城市群发展也提出了新要求。

张学良指出,长三角城市群一体化发展的2.0版本,就是要求突破行政壁垒、在新型城市合作中带来新的发展增量,通过技术进步与创新的管理体制机制,形成名符其实的更强、更巨、更聚的世界级城市群。

显然,当前阶段的行政区主导下的城市群发展脉络,已经不再适应这种新的需求。

上海社科院城市区域经济研究中心主任左学金解释称,长三角城市群协同发展的合作提了很多,但是真正落地的并不多,各城市群在发展过程中普遍出现利己导向,使得诸多合作都缺乏约束性。

而华东师范大学城市发展研究院院长曾刚则在接受21世纪经济报道记者采访时表示,城市群是一个高度同城化的概念,在教育、医疗、交通与保障等公共服务领域都是需要实现一体化,但现在的长三角地区的城市群发展“显然还没有做到这一点”。

这一点,唐风深有体会,尽管交通通勤十分便捷,但在杭州交的社保无法让在上海金山家中的孩子实现就近入学,同样医保卡跨省结算也是日常生活中不小的麻烦事。

在这种背景下,今年6月1日《长三角地区一体化发展三年行动计划》出台,覆盖了12个合作专题,拓展到产业合作与民生工程方面。在交通互联互通、环境整治联防联控、公共服务普惠便利等7个重点领域形成一批项目化,可操作的工作任务。

在此基础上,“三年行动计划”指出,到2020年,长三角地区要基本形成世界级城市群框架,这种框架包括基础设施体系、区域产业体系和协同创新体系三个组成部分。

曾刚告诉21世纪经济报道记者,围绕构建世界级城市群的框架,此次签署的三年行动计划有两个方面新的体制与机制,出现了较大的变化:

一方面是将规划的内容通过联席会议的形式确定下来。特别是将解决断头路长三角区域城际铁路网规划编制,长三角机场联动等工作确定下来。另一方面是组建了长三角一体化发展投资基金合作框架协议,这是长三角地区首次用非政府的力量来推进一体化建设的方式。

对此,曾刚认为,“区别于财政拨款,基金追求利润回报的特性就能够使得建设项目具有可持续性。”

此外,长三角一体化的沟通协调机制在原来的“决策-协调-执行”三级运作、统分结合的基础上,成立了区域合作办公室,能够有效规避相互之间不衔接与冲突的情况。“这种趋势值得期待。”曾刚说。

除此之外,21世纪经济报道记者还发现,近期在新的城市群发展框架下,长三角各城市圈以往以核心城市之间为主的协同,正在悄然转变,尤其体现在当前上海周边地区主动对接上海市构建上海大城市圈。

公开信息显示,5月下旬,江浙沪三地在三个不同的接壤地区规划跨省城镇圈,探索城市圈在小制度空间范围内的“试验区”。

时下,这种跨行政区的联动还在持续升温。6月21日,江苏昆山与上海嘉定、青浦、松江等地区签订了“4+2”更高质量一体化发展实践联盟,实现66项合作项目签约。同一天里,浙江嘉兴与上海嘉定、青浦、松江三区发布了联动发展三年行动计划。

受访专家分析指出,以上海大城市圈的发展现状为例,长三角城市群发展要突破传统行政区掣肘的趋势,已经从核心城市之间扩展到城市接壤的周边地区,且“有可能率先实现突破”。

产业转移与区域分工

加速形成

在新的长三角城市群发展框架明晰后,在区域经济一体化方面,在产业链和价值链的不同的环节,各城市圈正在形成互补分工的关系。

左学金表示,当前国内经济处在转型期,原来长三角不同城市圈之间是处在水平竞争的关系上,而当前随着经济转型升级,长三角不同城市圈在经济发展的产业链和价值链上的角色就会变得复杂,不仅仅只是水平相似的加工制造,产业链的铺展需要在更大范围内进行,因此长三角都市群需要从整体宏观层面进行规划与布局。

这也就决定了长三角不同城市圈彼此间的关系,需要在产业链与价值链上形成彼此有所差异的网络化空间格局。

国务院发展研究中心副主任王一鸣告诉21世纪经济报道记者,长三角三省一市的优势与短板各不相同,需各扬所长。

王一鸣认为,上海更加综合,鲜明的优势是创新能力、服务业发展水平、科技人才的汇聚;江苏是制造业最密集的地区,尤其是先进制造业;浙江民营经济发达,片区经济与块状经济实力较强;安徽则有较为充足的劳动力资源,新兴产业发展迅猛。这种差异性构成了不同地区合作的基础。

这种差异性,使得不同城市圈的产业定位发生变化,同时伴随着产业转移与区域分工的形成。

21世纪经济报道记者在距离唐风家仅有一小时车程的嘉兴市南湖区科技城内看到,很多入驻企业都具有上海背景。在浙江容亿投资管理的孵化平台里,负责人黄金平告诉记者,这里80%以上的企业都来自上海。

“在高新产业这块,上海更加偏重前沿科技研发,而嘉兴偏重产业转化,这就使得很多产业企业从上海对外迁至嘉兴的意愿比较明显。”黄金平说。

越来越多的上海科创企业从上海转移出来在嘉兴集聚,唐风也逐渐看到了这种变化,最近他正打算将户口落在嘉兴,一方面为女儿未来上学提前做打算,另一方面科创企业在嘉兴的集聚,多年做销售业务的他,也敏锐地嗅到了机遇。

“很多科创企业,以研发为主,很缺市场和渠道的人才。”唐风告诉记者,这在未来或许会是一个不错的机遇。

与此同时,采访中记者也了解到伴随着产业转移的,不同城市圈之间的产业分工特点也开始显现。

嘉兴市禾润电子科技有限公司电机IC设计部经理王良坤告诉记者,作为电子芯片研发设计公司,他们的诸多业务都广泛分布在长三角地区。

“除了研发,其他环节都是外包的,如流片制造在无锡、上海等地;封装环节在江阴、宿迁等地;测试环节则会选择在上海、扬州与无锡等地的测试场,芯片的产业链都必须得依托长三角的产业资源。”

G60科创走廊将成重要引擎

在规划层面,上述产业分工特征也被纳入其中。6月1日发布的《长三角地区一体化发展三年行动计划》中就明确指出了要建立长三角创新圈,建设具有全球影响力的协同发展示范区。特别是共建覆盖三省一市的G60科创走廊,将其视为长三角率先迈向高质量一体化发展的重要引擎。

此次签署的G60科创走廊总体发展规划,对外被称之为“3.0版”。21世纪经济报道记者获悉,3.0版在沪嘉杭的基础上,将苏州、湖州和芜湖等城市也拓展入其中,形成了“一廊一核多城”的空间布局规划,辐射范围扩大至金华、宣城和合肥等城市。

上海市松江区区委书记程向民告诉21世纪经济报道记者,在科创驱动的产业发展新动力面前,“一池一城”很难独善其身。此次G60的3.0版本规划中,各个城市圈的定位与功能都有明确,能够形成创新发展与产业协同的整体集群,参与国际日益激烈的产业竞争中去。

另一方面,在新发展时期里,不同城市圈在产业分工和产业转移的路径与模式也逐渐打破了传统的由东向西,由沿海向内陆转移的传统“刻板印象”。

安徽省信息产业投资控股有限公司总监陈永见在接受21世纪经济报道采访时表示,高新技术产业本身的价值链就很长,各个地区在总体分工协同的大背景下,也会发展出独自的产业技术优势,从而“反向输出”送到长三角传统的产业技术领先地区。

“如科大讯飞的人工智能技术在江浙沪地区所进行的医疗、教育、政法等领域的合作,就是一种向发达地区进行‘反向输出’现象。”陈永见说传统工业化生产的技术优势格局,已经在高新技术发展的冲击下,传统的产业转移与技术转移的路线已经不再完全适用。

上海如何担当核心城市

21世纪经济报道记者在浙江湖州与江苏苏州的省道接壤处看到,断头路仍然不少存在,省际通道的日常安检关卡仍然矗立,部分路段分省分段收费的情况也依然存在。

当前城市群的协同一体化发展还有诸多类似“断头路”存在的领域,需要多方力量的进一步推进。

浙江省发展规划研究院首席研究员潘毅刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示,长三角城市群内,核心城市之间的骨干交通网线早已规划好,且造好,长三角三年行动计划中也明确了打通断头路,城际铁路网的规划编制工作,但问题是整个区域作为一体化来考量的时候,“点对点”的需求还尚未满足,目前也更加突出。

“比如上海地铁能否通往嘉兴、平湖、太仓等地,从规划的角度来说,目前很难能够做到这样,而实际这也是大城市群发展的内在要素要求。”潘毅刚指出。

通常而言,交通运输体系对城市群的扩张起着推动作用,另一方面,城市群的发展也对交通体系有着全新的要求,来保障城市群向更高层次的发展。

左学金告诉记者,当前交通体系促进城市圈逐渐扩张主要表现在上海为中心的城市圈范围内,其他如南京都市圈和杭州都市圈、合肥都市圈等相互之间的交通体系发展还远远不足。

除了交通基建等“硬性”基础设施建设的规划协同外,对于很多阻碍城市群发展的“软性”基础设施建设,同样也还需要城市群之间的进一步合作与协同。

在曾刚看来,这种“软性”的基础设施建设,就集中体现在法律层面的一体化,且十分关键。

曾刚向21世纪经济报道记者解释称,长三角的协同机制中,并不会建立一个统一的决策机构,而是分别通过各省市的人大进行,如果将来通过法律层面的协同,有一些类似相同的立法计划,这将是更高级别的一体化。

“如果法律要素都一样了,下面的市场层面的内容就相对来说简单了。”曾刚告诉记者,实际现在各个地方的法规水平差别还挺大,一体化协作的差别也体现在这些地方。

此外,在长三角世界级城市群的框架中,上海作为核心城市要建成全球影响力的城市,当前阶段也面临一定的挑战。

曾刚就认为,当前苏州、杭州城市圈核心城市的经济规模也开始直逼上海,上海现有的地理范围和体制机制,想要进一步发挥好龙头的作用必须在功能建设辅以行政调整的手段。

长三角已形成多中心巨型城市的空间结构。统计数据显示,2017年,长三角地区有5个城市GDP过万亿,其中上海为30114亿元,苏州为17320亿元,杭州为12556亿元,南京为11715亿元,无锡为10511亿元。另外宁波经济总量也有望在今年迈入万亿俱乐部。

“对上海来讲,现有的体制机制都是与上海以前的功能来制定,并不完全符合全球城市的要求。”曾刚告诉21世纪经济报道记者,未来要实现全球影响力城市,成为长三角城市群的龙头,上海还必须要有新的变化和新的作为。 (编辑 吴红缨)

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