政企分离后铁路运行机制将怎么改

2013-03-21 06:44 来源:上海证券报 字号:12 14

如果铁路运行机制继续市场化的改革方向,就一定要引进竞争机制,至于如何引进民间资本,需要认真研究。在当前的现实条件限制下,可以先从让民企成为零部件主要制造商,允许民营铁路建设企业直接参加与企业规模相匹配的项目招标,以及铁路管理部门的管理创新上着手。

大部制改革尘埃落定。特别是分拆铁道部,政企分家,是力度很大的体制性变革。不过铁路体制改革只是刚刚开始,政府职能转移才是改革的核心。在“两会”记者会上问到了火车票价是否下降,要是这个问题改成未来铁路的运行机制如何,就问到了关键之处。实际上,只要运行机制明确,定价机制也就明确了。笔者的分析认为,未来不论采取什么样的运行机制,票价上升的概率还是大大超过下降的概率。

如果继续市场化的改革方向,政企分离后的铁路运行可有几种运行模式,或者说几种不同的市场结构。不同的市场结构有不同的价格形成机制。如果由“铁道总公司”一家运行,就是典型的“垄断”市场结构。垄断市场的“市场”定价两个特点。第一,没有任何竞争者,价格由垄断企业决定;第二,遵循边际成本等于边际收入的定价原则,垄断公司利益最大化一定是通过最大限度地获取消费者剩余实现高额垄断利润。根据市场结构经济学的分析结论,垄断市场的价格不是市场均衡意义上的供求决定,而是垄断市场的需求(边际收入曲线)与供给(边际成本曲线)决定。这样的“市场”定价一定是高于市场均衡价格,由价格确定的产量一定不能满足整体市场的需求(大于垄断需求)。垄断市场存在垄断企业为了自身利益伤害消费者利益的外部经济效应,也就是垄断市场属于一般市场定价机制失灵的市场。所以市场结构经济学认为,政府有必要干预垄断市场,目标是让垄断企业面对整体市场需求提供市场均衡产量和供求达到均衡的价格。

如果“铁路总公司”一家运行的垄断市场,价格会受到政府干预。当然政府也该按照“自然垄断”企业的定价原则,把价格定在运行的边际成本上。如果价格定在边际成本以下,“铁路总公司”就要亏损,政府就要补贴。铁路一直以来都在亏损,严重贪污浪费是原因之一,票价定在边际成本以下也是原因之一。所以,如果铁路下一步运行以垄断市场结构出现,票价必定会提高。

第二种可能的运行形态,是效仿电信行业成立三家公司。根据过去的经验,如果三家公司都是国有企业,虽然与垄断市场结构没有太大区别,串谋价格的可能性不大,但要是三家企业之间没有引进竞争机制,那么三家企业与一家企业的不同只不过是在各自的势力范围内“垄断”而已。比如电信业三家公司在设立初期也有一番混战,待势力范围划定以后,各自玩自己的所谓“套餐游戏”了,在实质性服务上消费者很少感觉有明显的改善。不过如能引进“带号转公司”的竞争机制,形势就会完全不同。当年美国电信行业改革,由原来唯一一家长途电话提供公司ATNT变成两家公司,另一家竞争对手是MCI,客户有了选择,可以自由转换,一下就把ATNT的垄断打破,服务大幅度改善,话费也大幅下降。

所以,如果成立三家铁路公司,就一定要引进竞争机制,否则铁路运行会遭遇现在石油化工、电信行业以及其他国有企业为主的行业同样的问题,或交替使用“国有”和“垄断”概念,在亏损时强调承担国有企业的社会责任要求政府补贴,在盈利时刻意淡化利润的垄断性不完成相应的社会责任;或采取不透明的运行经营模式,损害消费者利益。不论铁路三家公司运行属于哪种模式,铁路票价都不可能降,只可能升。所以,引进乘客可任意选择不同公司的交通运输服务竞争机制,是三家公司运行模式改革的关键。

第三种形式是引进民间资本,改变铁路的国有垄断格局。虽然引进民间资本不可能改变铁路目前的自然垄断特征,因为铁路基础设施建设和维护都耗资巨大,绝对不可以蚂蚁雄兵式的投资和运作。但不同所有制的运作本身就带来了竞争性,因而引进民间资本能真正改变国有垄断的市场格局,形成比较有竞争性的市场结构。

至于如何引进民间资本,这需要认真研究。过去铁路建设也曾外包给民营企业。但层层外包使资金不能落实到建造层面,并带来工程质量欠佳和拖欠工资等诸多问题,而且如一盘散沙式的民间资金对于动辄百亿千亿的投资也显得很无力。民间资金“宁为鸡头不为凤尾”不易整合的状态,还有铁路投资回报时间长,特别在国内铁路一直亏损的状态下,如何吸引热衷赚快钱的民间资金,都不是一句“允许民间资金投资铁路”的规定所能解决的。因为铁路体制长期封闭,国内不论是在铁路建设还是机车制造以及与铁轮运输发展相关的领域,基本没有具备资质的民营企业诞生和成长的条件。

在如此现实限制下,笔者以为,让民间资本进入铁路运行可以先从如下一些领域开始:

首先,放松一些机车零部件配套生产。据了解,国内不乏生产机车零部件的优秀民营企业。只要符合相关产品质量标准,应让民营企业成为零部件主要制造商,以此推动民营企业不断向高端制造业升级,推动民营企业参加与南车北车整车制造的竞争。

其次,分拆一些大型项目,允许民营铁路建设企业直接参加与企业规模相匹配的项目招标。这样可以避免层层转包资金回扣造成豆腐渣工程的恶劣后果,同时推动民间资金通过项目平台的整合,为大型民营铁建企业产生腾出空间,最终能与国企同台招标所有的项目,甚至能参与跨国公司招标竞争。

设在交通部内的铁道管理局是管理部门。铁道管理部门的职能要明确,主要是制定产品和铁建的质量标准;对铁路的垄断运行应有必要的干预;监管铁路建设和运行的安全;制定民营企业参与铁路建设的具体可操作的程序规则;创造铁路建设和运行的公平竞争的环境。

铁路管理部门的管理也可以创新。为避免随心所欲各自解释特别是暗箱操作和贪污腐化乱像,新的铁路管理部门可尝试透明化管理,制定和公布执行政府职能层面的教范要求,即在职能范围以及执行和问责程序,接受相关方面和公众的监督。

衷心希望铁路体制改革成为政府职能转变可复制的典范。

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